KOMENTARZ: Konstytucyjny limit długu
Autor: Marcel Lesik
Polska będzie gospodarczo dryfowała bez celu, jeśli debata gospodarcza skoncentruje się na likwidacji konstytucyjnego limitu zadłużenia, a nie na strategicznym kierunkiem rozwoju uzgodnionym ponad podziałami politycznymi.
Kryzys gospodarczy spowodowany pandemią wymusił na krajach bezprecedensowe wydatki związane z ochroną firm i miejsc pracy. Te kolosalne wydatki nie ominęły także Polski – według wstępnych szacunków na ratunek polskiej gospodarce rząd Mateusza Morawieckiego wydał ponad 300 mld złotych. Jedna trzecia z tej kwoty została wydana bezpośrednio z budżetu państwa, co zamieniło zrównoważony wcześniej budżet w największy deficyt w historii III RP, a wraz z tym rosnącym zadłużeniem jak bumerang powróciła dyskusja nad tym, czy wpisany do Konstytucji w 1997 roku limit na poziomie 60 proc. ma sens wobec radykalnie zmieniającej się rzeczywistości.
Gdy pierwszy szok pandemii opadł, temat ten stał się głównym przedmiotem dysput pomiędzy ekonomistami. Z jednej strony grono bardziej postępowych, głównie młodych ekonomistów argumentuje, że rzeczony limit stanowi istotną barierę w rozwoju gospodarczym Polski (nie mylić ze wzrostem, o czym później), i że teraz, gdy kraj rozpoczyna długą drogę do wydobycia się z gospodarczego dołka, jest najlepszy moment by ten artefakt przeszłości pozostawić na łamach historii. Z drugiej zaś strony mamy nieco starszych, neoliberalnych ekonomistów, którzy przekonują, że limit nie tylko pomaga poprawiać wiarygodność polskiej gospodarki w porównaniu z innymi państwami w regionie, ale to właśnie dzięki niemu rząd może pożyczać z rynku pieniądze tak tanio jak teraz.
Jako że gospodarka jest żywym organizmem, żadnej z tych tez nie jesteśmy w stanie naukowo zweryfikować, co sprowadza całą dyskusję do debaty porównywalnej z dylematem co było pierwsze: jajko czy kura. Moim zdaniem jednak, w toczonej debacie zbyt dużo jest argumentów z zakresu ekonomii normatywnej, a więc poglądów gospodarczych, a za mało nieco głębszej analizy przyczyn, dla których jako jedyny kraj na świecie mamy wpisany do Konstytucji taki limit. I tą lukę poniższym artykułem postaram się wypełnić.
Limicie, skąd się wziąłeś
Podczas bolesnych i długoletnich negocjacji nad kształtem wspólnej unijnej waluty ustalono w drodze kompromisu, że o ile kontrolę nad polityką monetarną euro przejmie Europejski Bank Centralny, o tyle polityka fiskalna pozostanie w gestii państw narodowych. Ówczesny minister finansów Niemiec Theo Waigel, chcąc powstrzymać inne kraje członkowskie przed nadmiernymi wydatkami i nieco zmusić je, by wzorem RFN prowadziły wstrzemięźliwą, niskoinflacyjną politykę fiskalną mimo malejącej rentowności obligacji, zaproponował Pakt Stabilności i Wzrostu zawierający znane do dzisiaj limity rocznego deficytu na poziomie maksymalnie 3 proc., a długu publicznego w wysokości 60 proc. PKB. Ostatecznie pakiet ten uchwalony został w lipcu 1997 roku. W tym samym roku polski Sejm debatował nad kształtem nowej Konstytucji i mając ambicję jak najszybszego wejścia do Unii Europejskiej wpisał ten sam limit długu do projektu ustawy zasadniczej. Warto zaznaczyć, że oba te limity nie miały żadnego oparcia w nauce ekonomicznej, a jedynie odzwierciedlały sytuację fiskalną Niemiec w 1997 roku, gdy ich deficyt wynosił 2,9 proc., a dług publiczny 58,9 proc. PKB. Od tego czasu UE przeżyła 2 poważne kryzysy gospodarcze, a tych limitów nie tylko nie zmieniono, ale wpisano je jako warunki konwergencji, bez których kandydujący kraj nie może wstąpić do strefy euro. W 2019 roku tylko 10 z 19 państw strefy euro spełniało limit długu, a po obecnym kryzysie to grono z pewnością radykalnie się uszczupli.
Zdradliwa rentowność
Jednym z głównych argumentów stawianych przez krytyków obecnego limitu jest fakt, że w ciągu 23 lat obowiązywania Konstytucji koszt pożyczanego pieniądza radykalnie się zmieniał. Bezsprzecznie, jest to prawda – w październiku 2000 roku rentowność 10 letnich polskich obligacji (ich stopa zwrotu) wynosiła aż 13,288 proc. Dziś, w sierpniu 2020 roku rentowność ta wynosi 1,421 proc., czyli niemal dziesięciokrotnie mniej. Tym samym, skoro koszt pożyczki znacznie się zmniejszył, to racjonalnym ekonomicznie jest zwiększanie zadłużenia, bowiem znacznie łatwiej państwu za pożyczone pieniądze wygenerować wartość dodaną przekraczającą wskazaną rentowność. To wszystko są niezaprzeczalne fakty, jednak trudno nie zauważyć także innego istotnego szczegółu – tak gwałtowne obniżenie rentowności polskich obligacji nastąpiło po zawarciu w Konstytucji krytykowanego limitu zadłużenia. Czy fakt ten jest dla inwestorów, szczególnie zagranicznych, kluczowym argumentem zwiększającą atrakcyjność polskich papierów dłużnych? Ciężko udzielić jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie, jednak warto zwrócić uwagę, że zapisy o zdrowych finansach publicznych w Polsce regularnie pojawiają się w uzasadnieniu relatywnie wysokiej polskiej oceny ratingowej publikowanej przez najbardziej prestiżowe amerykańskie agencje. Chyba nikt nie ma wątpliwości, że spojrzenie na Polskę tylko przez pryzmat relacji długu do PKB jest przesadnym uproszczeniem, jednak decyzje inwestycyjne często oparte są na tak płytkich analizach, co kryzys z 2008 roku boleśnie uwypuklił. To co w tym kontekście wydaje się jednak oczywiste to fakt, że teraz, w szczycie kryzysu, jest najgorszy z możliwych momentów do znoszenia takiego konstytucyjnego limitu – nerwowość inwestorów mogłaby wywindować koszt polskiego długu do kosmicznych rozmiarów w momencie, gdy polski rząd tak bardzo tego taniego kredytu potrzebuje.
Wydatkowa blokada dla rozwoju
W liście Fundacji Instrat zatytułowanym „Perspektywa młodego pokolenia” grupa ekonomistów argumentuje, że zwiększone zadłużenie przeznaczone na inwestycje infrastrukturalne, nowe mieszkania czy transformacje energetyczną pozwoli na gwałtowny krok w stronę dalszego rozwoju gospodarczego Polski. Na wstępie warto więc wyjaśnić, czym się różni rozwój od wzrostu gospodarczego, są to bowiem pojęcia często mylone w dyskursie publicznym przez dziennikarzy i polityków nie posiadających wykształcenia ekonomicznego. Wzrost gospodarczy to proces zwiększania zasobu dóbr konsumpcyjnych i produkcyjnych, opisuje więc zwiększanie ilościowych zasobów gospodarki. Rozwój gospodarczy to proces długofalowych przemian, który oprócz wzrostu gospodarczego obejmuje czynniki jakościowe, takie jak polepszenie standardów życia społeczeństwa, większe bezpieczeństwo publiczne czy inne strukturalne zmiany społeczne poprawiające jakość życia mieszkańców. O ile w ostatnich kilkudziesięciu latach Polska bezsprzecznie zanotowała gigantyczny wzrost gospodarczy, o tyle postępy w rozwoju gospodarczym pozostawiają wiele do życzenia, między innymi z powodu relatywnie niskiej jakości usług publicznych, przynajmniej biorąc pod uwagę ich ocenę przez samych Polaków, co pokazują badania konkurencyjności, gdzie w kategorii kapitału społecznego ciągle zajmujemy miejsca daleko za krajami wysoko rozwiniętymi.
Zwolennicy obecnego limitu wydatkowego uważają jednak, że rząd, i to niezależnie jakiej partii, wykorzystałby zniesienie tego obostrzenia w podobny sposób jak rabusie, którym udało się dobrać do bankowego sejfu – zamiast potrzebnych reform przekupywaliby wyborców zasiłkami lub obniżkami podatków, by utrzymać się u władzy, co z czasem sprowadziłoby Polskę na drogę Grecji, gdzie taki właśnie scenariusz się rozegrał. Trzeba jednak pamiętać, że nawet rząd z samodzielną większością parlamentarną i wolną wydatkową ręką może mieć nałożone inne ograniczenia przed takimi nadużyciami – od większych uprawnień dla Najwyższej Izby Kontroli po proponowaną przez niektórych ekspertów Radę Fiskalną kontrolującą zasadność proponowanych wydatków właśnie pod kątem rozwoju gospodarczego. Zagraniczne doświadczenia pokazują jednak smutną prawdę, że mając do wyboru długoterminowe reformy i korzystne wyborczo rozdawnictwo większość światowych rządów zazwyczaj wybiera to drugie.
Co dalej?
Temat zniesienia konstytucyjnego limitu długu będzie się nasilał z każdym rokiem gdy deficyty budżetowe będą zbliżały kraj do tej magicznej liczby, a zakłamywanie rzeczywistości poprzez „wyrzucanie” wydatków poza definicję „państwowego długu publicznego” będzie już niemożliwe. Miast jednak skupiać się na hamletyzowania w kwestii limitu zadłużania najpierw trzeba sobie zadać pytanie, co należałoby w Polsce zrobić, by zainwestować w trwały rozwój gospodarczy, a dopiero na podstawie takiego planu likwidować limit. Do tej pory „strategiczne” rządowe programy raczej stawały się po kilku latach przedmiotem złośliwych żartów opozycji niż rzeczywistością, i to dotyczy zarówno programu „Polska 2030” Michała Boniego za rządów PO, jak i „Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” Mateusza Morawieckiego. Na razie wiarygodny i realistyczny program strategiczny, najlepiej z założeniami uzgodnionymi przez największe polityczne partie, pozostaje jednak w sferze marzeń, więc analizując kwestię limitu należałoby spojrzeć w kwestie nieco bardziej przyziemne.
Za zniesieniem limitu przemawia poprawa przejrzystości finansów publicznych – już nie będzie potrzeby wypychania setek miliardów złotych zadłużenia poza sektor publiczny, jak to ma miejsce dzisiaj. To pozwoli na łatwiejszą i bardziej szczerą dyskusję o stanie finansów publicznych, a to jest niezbędne, jeśli chcemy myśleć o gospodarce w kontekście szerszym niż 1 kadencja.
Przeciwko zniesieniu limitu przemawia ryzyko wydatkowego eldorado. Jednym z największych osiągnięć gospodarczych niepodległej Polski jest przekonanie inwestorów, że Polska jest wiarygodnym miejscem do inwestycji i na tyle stabilnym krajem, że niezależnie od rządu warto ulokować w jego obligacjach swoje pieniądze nawet w szczycie największego światowego kryzysu po II wojnie światowej. Otwarcie fiskalnego skarbca może, choć nie musi, doprowadzić do serii niefortunnych zdarzeń, która cofnie nas w rozwoju o te 20 kilka ciężko przepracowanych lat.
